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我国东南沿海红树林生态环境保护立法研究


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评论(0)|2017-08-23|发布:光光 |收藏

  摘 要 红树林(mangrove),是自然分布于热带、亚热带海岸和河口潮间带的木本植物群落,具有重要的经济、社会和生态价值。但长期以来,由于对其价值认识不足,法制不健全及经济利益诱使下的过度开发,造成红树林面积骤降,生态环境日趋恶化。从国内来看,生态文明建设已是“五位一体”总体布局中的重要一环;从全球范围来看,立法保护生态环境已成为一种趋势。因此,本文拟就我国东南沿海红树林保护立法,谈一些粗浅的看法。

  关键词 红树林 立法保护 生态环境
  作者简介:曾福城,福州大学法学院本科生,研究方向:民商法、环境与资源保护法。
  中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2014)1-063-02
  一、我国东南沿海红树林生态环境的现状及其保护面临的挑战
  我国大陆东南沿海大部分红树林区,包括海南、广西、广东、香港、澳门、福建等地。随着经济的发展,成片的红树林被砍伐,用于造田养虾,然这些被改造而来的经济用地,却因盐碱化难以再利用。此外,海岸建设与城市建设工程,使得红树林结构日趋简单,生态环境恶化。在我国历史上,红树林的总面积曾达到7万hm2,但是近几十年来,我国红树林面积急剧下降,从20世纪50到90年代初的40年间,我国红树林面积锐减了68.7%。
  二、我国东南沿海红树林生态环境保护立法的必要性
  (一)立法保护是积极履行国际义务的重要体现
  我国是《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》等国际公约的缔约国。因此,中国肩负保护红树林在内的湿地生态环境责任和义务。在目前我国红树林保护立法不健全、不完善的情况下,制定专门性保护法规,也是我国履行国际公约,承当国际义务的重要体现。
  (二)立法保护是践行科学发展观,推进“五位一体”总体布局的必然选择
  全面协调发展就是要社会与自然,人与自然,经济与生态等各个方面的共赢发展。加强我国东南沿海红树林生态环境立法保护,是走科学发展之路,落实“五位一体”布局的必然选择。
  (三)立法保护是使红树林的综合开发、利用和保护走上法制化、规范化和制度化的需要,同时也是完善我国生态环境保护法律体系的需要
  西方发达国家的生态环境保护治理的经验表明,加强生态环境保护立法有利于生态的综合保护开发,防止人为开发超过生态环境的承受能力,造成生态系统的失衡。立法保护东南沿海红树林生态环境,在保护中发展,在发展中保护。
  三、国际上红树林生态环境保护立法,以及我国立法现状
  (一)国际上红树林生态环境保护立法
  由于红树林属于湿地类型中的一种,因此“湿地国际”依据《湿地公约》,对红树林进行保护,如《湿地公约》第3条表示:“缔约方应制定并实施其计划以促进已列入名册的湿地的养护,并尽可能地促进其境内湿地的合理利用”。
  1991年,国际红树林生态系统协会通过的《红树林宪章》,是海岸湿地生态保护和研究的纲领性文件。但《红树林宪章》属于非政府组织间签订的公约,故对国家不具有法律约束力。
  美国等西方发达国家的红树林生态环境保护立法上,虽没有一部专门法律适用于红树林环境保护,但都依据着《湿地公约》,依照国家各区的特点,经济社会状况,自身国家的法律传统,对红树林生态环境保护作了较为有效的立法,并积极倡导公众参与。在管理方面,针对不同地区红树林的差异特点,从不同角度,对红树林相关的法律关系进行调整,规范开发利用保护行为。
  (二)我国东南沿海红树林生态环境保护立法现状
  目前,我国针对红树林的法律规则数量少、立法层次不高。国家层面上,国家级的专门性保护立法为零;地方上,相关立法也极少,海南省人大常委于1998年颁布的《海南省红树林保护条例》,立法技术有限,对违反规定的惩罚更多的是采用民事罚款,且数额低,震慑力低,行政追究在该条例中更是极少提及。地方政府规章中,1994年颁布的《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》,但该办法禁止性规定占大多数,奖励标准不太明确,惩罚力度不够。至于其他地方规范性文件,如2007年12月颁布的《三亚市红树林保护管理办法》,更难于在红树林保护上发挥其实际效用。
  综上,我国红树林保护现有的法律规则数量较少、过于原则和模糊,可操作性不强且体系不完整,容易出现各自为政,管理混乱的局面。
  四、我国东南沿海红树林保护立法构想
  目前我国东南沿海红树林生态环境的保护与合理利用涉及管理部门多,内容繁杂,缺乏有效的综合调整机制,加强我其生态环境保护,还面临着十分繁重的立法任务。因此,首先必须有一个科学合理的立法架构,横向纵向的全方位进行对东南沿海红树林保护的立法研究。
  (一)基本原则
  对我国东南沿海红树林进行专门立法之前明确其基本原则,以进一步指导立法工作,凸现立法的价值,理念。笔者认为,东南沿海红树林生态环境保护立法的原则既要体现我国环境保护与经济发展并重的先进的立法理念,又要考虑其生态环境的状况以及与国内法、国际法协调等诸多问题。
  1.可持续发展原则(Sustainable Development)
  “可持续发展”指的是在寻求满足当代人需要的发展的同时,为后代人的需要而保护和尊重环境。红树林有着不可估量的生态,经济和社会价值,因此,我们在开发利用保护这些重要资源的同时,更应该考虑到可持续发展的问题,更应在发展中注重经济效益,关注生态效益,追寻社会、经济、环境各要素之间的相互协调发展。
  可持续发展原则符合当代生态环境保护立法的发展趋势,反映了当代生态环境保护的性质,其反映出的近期效益与长远效益的兼顾,对于我国东南沿海红树林生态环境的开发利用和保护有着重要的作用。   2.合理使用原则(wiseuse)
  有关湿地合理使用这一词最早出现在1971年的《湿地公约》第3.1条,合理使用原则当为我国红树林保护立法的理念支柱。红树林生态系统具有一定的自我调节能力,当该系统受到来自外界影响时,可以通过自我调节,恢复其原有的状态。但是任何生态系统的自我调节能力是有限的,当超过限度,生态系统的调节能力就失去效用了。因此,开发利用必须坚持合理使用原则,把握好一个“度”,形成良性的循环。
  3.预防原则(principleofprecaution)
  预防原则被国内外诸多学者称之为国际环境法领域的“黄金原则”。在生态环境问题上,强调事先的风险预防,风险评估,减少甚至杜绝生态环境破坏现象的发生,远远胜于生态环境破坏发生的赔偿与弥补金额。鉴于此,在红树林生态环境综合开发利用的同时,坚持保护优先,预防为主,防治结合的基本方针,正确处理资源开发与生态环境保护的相互关系,近期与长远统一,局部与全局兼顾。
  (二)基本制度
  一部法律规定通常是通过一些具体的制度来体现的。如果没有一定的制度,只有笼统规定的法律是很难得到实施的。
  1.公众参与制度
  公众参与原则,是指社会公众有权通过一定的程度或途径参与到红树林生态环境保护立法活动,参与与生态环境保护相关的活动,并有权受到相应的法律保护和救济,保障公众的知情权。事实证明,没有公众参与,环境保护必然失去发展动力,就会流于形式,也根本无法保证法律的公平与正义。在我国,红树林属于全民所有或集体所有,因此公众参与就必不可缺少。
  在公众参与生态环境保护方面,美国就设立了有关湿地资源开发与利用等重大工程设立听证制度等手段。鉴于此,在我国的立法过程中,应当以法律的形式明确公众参与制度执行的过程和方式,听取公众意见,依靠公众力量,让公众对政府的生态环境资源决策执行进行监督。让政府、公民个人、非政府组织、企业之间的合作和互助,共同致力于红树林生态环境保护的持续发展模式。
  2.许可管制制度
  确立许可管制制度,有利于从源头上对红树林的开发利用进行合理科学的限制与管理法律化、规范化。对此,我们可以借鉴美国的成熟经验:《联邦水污染控制法》第404节条款规定,在向湿地挖掘或填充物质之前必须向联邦水污染控制管理局申请许可,如果不是符合规定的“正常”的农业活动,包括耕地、栽培、较轻程度的排干及作物的收割、普通的土壤保护实践等,不事先获得许可而把挖掘或填充材料排放到湿地是不合法的。许可管制制度必须是以正确分析红树林用途的供给量与科学预测其需求量为首要条件的,在合理利用开发保护的过程中,应以红树林总体面积动态平衡为目标,详细制定各区内红树林许可管制制度。
  (三)我国东南沿海红树林生态环境保护规划
  为了有效的保护红树林的生态环境,进行合理的开发利用保护,必须从总体全局上制定好我国东南沿海的生态环境保护规划。
  1.关于保护规划的主管部门
  我国红树林分布在东南沿海的各个省份,保护所涉及的领域广,部门多,故应由国务院相关部门会同东南沿海各省,各相关部门,制定生态保护规划,报国务院批准实施。
  2.关于保护规划的内容及效力
  由于红树林生态环境保护规划有其特殊性,因此应根据红树林这一资源的生态环境特点,参照东南沿海各省的法规规定,明确规划所保护的范围,目标,保护的等级,主要任务,保护措施,奖惩规定。经过批准的规划具有法律效力,各省必须严格执行,未经批准,不得擅自修改。
  (四)法律责任
  红树林生态环境保护法律责任是指违法者对其违法行为所应承担的具有强制性的不利法律后果。它既是立法体系中不可或缺的重要部分,也是各项制度,措施得以实施的保障。
  1.行政责任
  当行政法律关系主体在开发利用以及保护红树林生态资源过程中实施了情节和后果并不严重,尚未构成犯罪的违法行为应承担行政法律责任。其主要形式包括:行政处分、行政处罚和行政赔偿。现阶段我国相关的行政处罚和行政强制措施没有明确的行政管理机关,导致实施效果很差。故而,今后立法中,对于破坏行为情节严重的,在处罚措施上应该加入限制人身自由的行政处罚,由公安机关执行。
  2.民事责任
  这里的民事责任是指从事了违法法律规定的,破坏红树林生态环境的公民、法人或者其他组织所应承担的民事方面的法律后果。其主要法律责任形式应包括:赔偿损失、排除危害等。
  3.刑事责任
  当违反湿地生态环境保护法律规定的行为造成严重后果,触犯刑法构成犯罪时,就产生了刑事责任问题。只要公民、法人亦或是其他组织的行为构成犯罪的,都应承担相应的刑事责任。
  参考文献:
  [1]林鹏.中国红树林生态系.北京:科学出版社.1997.
  [2]范航清.红树林——海岸环保卫士.南宁:广西科学技术出版社.2000.
  [3]林灿铃.国际环境法.北京:人民出版社.2004.
  [4]潘岳.环境保护与公众参与.综合研究中心.2006.

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